Happy Birthday, Mr Commissioner

Published in Mumbai Mirror as “Happy Birthday, Mr MC” on 2 July 2015.

It is a year of missed anniversaries in Mumbai. The downpour which shut down the city on 19 June 2015 not only forced the Shiv Sena to cancel its Golden Jubilee celebrations, but to answer for more than two decades running a municipality larger than many state governments. While the ruling party must indeed be held to account, another, much older, anniversary that passed unnoticed should help explain why India’s oldest and wealthiest civic body remains such a mess. In 150 years there has been hardly any structural change in the institutions of municipal government in Mumbai.

Arthur Travers Crawford, first Municipal Commissioner of Bombay (1865-71)
Arthur Travers Crawford, first Municipal Commissioner of Bombay (1865-71)

On 1 July 1865, the first “Municipal Commissioner for the Town and Island of Bombay”, Arthur Trawers Crawford, was appointed by the Government of Bombay, along with the predecessor to today’s municipal Corporators – a body of “Justices of the Peace”. The city until then was a swampy archipelago focussed on trading, where government was minimal and ad-hoc. JPs had scant powers over policing and conservancy, to collect taxes, or keep the streets drained and swept. Funds were vested in three commissioners answering directly to government, a “triumvirate” which often worked at cross-purposes.

While moving the new Act of 1865 for a single “Chief Executive” for Mumbai along with Sir Jamshetji Jeejeebhoy in the Governor’s Council, its co-sponsor Walter Cassels commented that “the town does not want municipal officers with the pen of a ready writer, but with brooms that sweep clean”. Crawford set about his task with zeal – laying out streets and markets, improving sanitation and water supply. The JPs soon complained they had no power over his purse strings. Much like today’s appointees, Crawford was then transferred, the “man at the top” whose “head must roll”.

Indian landlords and merchants also demanded their say in civic affairs proportionate to Crawford’s hiked property taxes. It was in the wake of this agitation against hiked rates that a young Pherozeshah Mehta returned from England in 1869 to take up their cause of “no taxation without representation”, and with K.T. Telang helped create the “local self-government” we know in Mumbai today. With the liberal Viceroy Lord Ripon – who laid the founding stone for the BMC Head Office where his statue now stands – Sir Pherozeshah authored the 1888 BMC Act, still the city’s current constitution. This trod a wise path between a colonial executive and the few wealthy Indians who qualified to vote or be elected to the corporation.

By the time “Sir PM” passed away in 1915, Gandhi had just returned to discover his “real India” in the villages, not colonial cities like Bombay. As he toured the countryside to mobilise the masses, by 1922, the British began opening voting to rent-payers, not just property tax-payers. In 1936 the minimum qualification to vote was further reduced from Rs 10 to Rs 5 rent. But beyond expanding the voter franchise and the extending the city limits in 1950 and 1956, by Independence, reforms to urban governance remained stillborn. Even as “Greater Mumbai” grew in size and scale, it was and remains governed by the same 1888 Act, based on the 1865 idea of vesting all executive power in a single, unelected MC.

While Independence did little to transform urban governance, globalisation has now made cities pivotal to the development of their regional and national economies. Today most of Mumbai’s municipal wards are now more populous than most US or European cities, but are still overseen by a single Assistant Commissioner. In Britain – where Lord Ripon’s reforms originated – the Corporator-Commissioner system was replaced with Town Councils in the 70s, though elected urban bodies have made a comeback, especially in London. In the US, popular elected government – especially for city Mayor – has long been a fact of urban life.

In the past decade national laws such as the 74th Amendment and RTI have helped transform urban instititions through slow and constant citizen pressure. Even as “Smart Cities” are being planned all over India, and new cities like Vasai-Virar are created on the same old Victorian model, serious proposals for urban reform remain absent.

India has had an elected Prime Minister under a democratic Constitution for more than sixty years, and the State of Maharashtra its own Assembly and Chief Minister for more than fifty years. Though the Sena briefly experimented with Calcutta’s Mayor-in-Council system in Mumbai in 1989, Mumbai’s Mayor has since 1931 been a ceremonial leader of the House. While Commissioners may come and go, a popular Mayor elected by and responsible to all citizens of Greater Mumbai would be a belated birthday gift for the old Urbs Prima in Indis.

हॅपी बर्थडे, मिस्टर कमिशनर! | शेखर कृष्णन

Marathi translation by Avadhoot of “Happy Birthday, Mr MC” originally published in Mumbai Mirror on 2 July 2015. 

मुंबईसाठी हे वर्ष वर्धापनदिन, जयंती वगैरेंसारखे अनेक दिवस चुकवणारं ठरलं. १९ जून २०१५ रोजी झालेल्या पावसाने शहर बंद पाडलं आणि शिवसेनेला आपला सुवर्ण महोत्सवी समारंभ रद्द करावा लागला. कित्येक राज्य सरकारांपेक्षाही मोठ्या असलेल्या इथल्या महानगरपालिकेवर गेली दोन दशकं शिवसेनेचीच सत्ता होती, त्यामुळे पावसाने शहर बंद पडल्यावर पक्षाला अनेक प्रश्नांनाही सामोरं जावं लागलं. भारतातील ही सर्वांत जुनी महानगरपालिका एवढ्या अनागोंदीमध्ये का आहे, याचं एक उत्तर सत्ताधारी पक्षाच्या अकार्यक्षमतेमध्ये आहेच, पण त्याहूनही तपशीलवार उत्तर हवं असल्यास विस्मरणात गेलेल्या एका जयंती दिवसाची दखल घ्यावी लागेल. मुंबईच्या महानगरपालिका प्रशासनातील विभागांमध्ये गेल्या दीडशे वर्षांत क्वचित रचनात्मक बदल झालेले आहेत.

Arthur Travers Crawford, first Municipal Commissioner (1865) आर्थर ट्रॉवर्स क्रॉफर्ड, पहिले शहर महागरपालिका आयुक्त (१८६५)

तत्कालीन मुंबई सरकारने १ जुलै १८६५ रोजी पहिले ‘म्युनिसिपल कमिशनर फॉर द टाउन अँड आयलँड ऑफ बॉम्बे’ (मुंबई शहर व बेट महागरपालिका आयुक्त) आर्थर ट्रॉवर्स क्रॉफर्ड यांची नियुक्ती केली. शिवाय आता नगरसेवक म्हणून ओळखल्या जाणारे सदस्य- ‘शांततेचे न्यायदूत’ही याच दिवशी नियुक्त करण्यात आले. तोपर्यंत या बेटरूपी शहराचा प्रशासकीय कारभार त्या त्या कामापुरता आणि अतिशय अल्प हस्तक्षेप करणारा होता. पोलीस प्रशासन व मच्छिमारी आणि नाविक व्यवहार असोत की रस्ते स्वच्छ व सुके ठेवण्यासाठीची कार्यवाही असो, यांपैकी कशासंबंधीही पुरेसे अधिकार न्यायदूतांकडे नव्हते. प्रशासकीय निधी तीन आयुक्तांच्या अखत्यारित येत असे आणि हे प्रशासकीय ‘त्रिकूट’ अनेकदा एकमेकांच्या विरोधी जाणाऱ्या कारणांसाठी कार्यरत राहायचं.

गव्हर्नर मंडळामध्ये शहराचे प्रतिनिधित्व सर जमशेटजी जीजीभॉय करत असताना, मुंबईसाठी एकसंध ‘मुख्य कार्यकारिणी’ही असायला हवी यासंबंधीचा नवा कायदा १८६५ साली करण्यात आला; त्यावेळी या कायद्याचे सहप्रवर्तक वॉल्टर कॅसेल्स म्हणाले होते की, ‘एखाद्या तयार लेखकासारखे लेखण्या वागवणारे महानगरपालिका अधिकारी या शहराला नको आहेत, उलट स्वच्छ फटकारे मारणाऱ्या केरसुण्या त्यांच्या हातात असणे जास्त गरजेचे आहे.’ क्रॉफर्ड यांनी आपले काम उत्साहाने सुरू केले- रस्ते व बाजारपेठांची व्यवस्था लावणं, स्वच्छता व पाणी पुरवठ्यामध्ये सुधारणा यांसंबंधी कार्यवाही तत्काळ सुरू झाली. लगेचच आयुक्तांच्या आर्थिक बटव्यावर अंकुश ठेवण्यासंबंधी आपल्याला काहीच अधिकार नसल्याची तक्रार न्यायदूतांनी करायला सुरुवात केली. आजच्या काळाप्रमाणेच क्रॉफर्ड यांची बदली करण्यात आली, ‘वरिष्ठ पदावरील व्यक्तीच्या डोक्यावर टांगती तलवार राहायलाच हवी’.

शिवाय, क्रॉफर्ड यांनी वाढवलेल्या मालमत्ता कराच्या प्रमाणात नागरी व्यवहारांमध्ये आपल्याला अधिकार द्यावेत, अशी मागणी भारतीय जमीनदार व व्यापारी वर्गाने केली. वाढलेल्या कराला झालेल्या या विरोधामधूनच ‘प्रतिनिधित्व नसेल तर कर नाही’ ही मागणी पुढे आली; इंग्लंडहून १८६९ साली परतलेले तरूण फिरोझशहा मेहता यांनी या मागणीसाठी पुढाकार घेतला. आता मुंबईत रूढ असलेल्या ‘स्थानिक स्वराज्या’च्या निर्मितीसाठी के.टी. तेलंग यांचा हातभार लागला. मुंबई महानगरपालिका मुख्य कार्यालयाच्या इमारतीचा पाया रचणारे उदारमतवादी व्हाइसरॉय लॉर्ड रिपन (ज्यांचा या कार्यालयात पुतळाही आहे) यांच्यासोबत सर फिरोझशहा यांनी मुंबई महानगरपालिका कायदा १८८८ तयार केला आणि हाच कायदा शहराची घटना म्हणून सध्याही वापरला जातो. यामुळे वसाहतिक सरकारी कार्यकारिणी आणि मत देण्याचा वा पालिकेत निवडून जाण्याचा अधिकार असलेले मोजके श्रीमंत भारतीय यांच्यातील सामोपचाराचा मार्ग हुशारीने बनवण्यात आला.

सर पीएम’ (फिरोझशहा मेहता) यांचे १९१५ साली निधन झाले, त्याच दरम्यान देशात परतलेल्या गांधींना ‘खऱ्या भारता’चा शोध खेड्यांमध्ये घ्यायचा होता, मुंबईसारख्या वसाहतिक शहरांमध्ये नाही. जनतेमध्ये ऊर्जा पेरण्यासाठी गांधी ग्रामीण भागाचा दौरा करत असताना, ब्रिटिशांनी मालमत्ता करदात्यांसोबतच भाडे देणाऱ्यांनाही मतदानाचा अधिकार प्रदान केला. १९३६ साली मतदानाच्या किमान अर्हतेसाठीचे भाडे दहा रुपयांवरून पाच रुपयांपर्यंत खाली आणण्यात आले. स्वातंत्र्यानंतर मतदारांच्या अधिकारांची कक्षा वाढलीच, शिवाय १९५० व १९५६ या वर्षांमध्ये शहराची सीमाही वाढवण्यात आली, परंतु शहरी प्रशासनासंबंधी सुधारणा लगोलग झाल्या नाहीत. ‘बृहन्मुंबई’ आकाराने आणि प्रमाणाने वाढत गेली, पण तिचे प्रशासन १८८८च्या कायद्याद्वारेच करण्यात येत होते; आणि सर्व कार्यकारी अधिकार एकाच महानगरपालिका आयुक्ताकडे असण्याच्या १८६५ सालच्या कल्पनेवरच हा कायदा आधारलेला होता.

शहरी प्रशासनातील बदलासाठी स्वातंत्र्याचा तसा फायदा नाही, पण आता जागतिकीकरणामुळे शहरांची भूमिका त्या त्या प्रांतीय व राष्ट्रीय अर्थव्यवस्थांसाठी अत्यंत महत्त्वाची ठरणार आहे. सध्या मुंबईतील अनेक पालिका विभाग हे अमेरिका व युरोपातील एखाद्या शहरापेक्षाही जास्त लोकसंख्येचे आहेत, पण त्यांच्या देखरेखीचे काम एकटा सह-आयुक्त करत असतो. लॉर्ड रिपन यांच्या सुधारणा जिथून सुरू झाल्या त्या ब्रिटनमध्ये नगरसेवक-आयुक्त अशी व्यवस्था जाऊन १९७०च्या दशकात ‘टाउन कौन्सिल’ (शहर कार्यकारी मंडळ) अस्तित्वात आले; आणि विशेषकरून इंग्लंडमध्ये लोकनियुक्त शहरी मंडळं उभी राहिली. अमेरिकेमध्ये शहरी जीवनात लोकनियुक्त सरकार- विशेषतः ‘मेयर’ (महापौर) हे पद आधीपासूनच रुजलेले आहे.

गेल्या दशकामध्ये ७४वी घटनादुरुस्ती व माहिती अधिकार कायदा अशा काही राष्ट्रीय कायद्यांमधून शक्य झालेल्या धीम्या पण नियमित नागरी दबावामुळे शहरी आस्थापनांमध्ये काही बदल झालेले दिसतात. देशभरात ‘स्मार्ट सिटी’ उभारण्याच्या योजना आखण्यात येत असताना वसई-विरारसारखी नवी शहरं मात्र त्याच जुन्या व्हिक्टोरियन प्रारूपावरून उभी राहत आहेत. शहर नूतनीकरणासाठी काही गंभीर प्रस्ताव मात्र तयार केले जात नाहीत.

भारतामध्ये साठहून अधिक वर्षं लोकशाही राज्यघटनेच्या चौकटीत लोकनियुक्त पंतप्रधान देशाचा कारभार पाहण्याची कामगिरी पार पाडत आहेत आणि महाराष्ट्र राज्याचा कारभार पाहण्याचे काम पन्नासहून अधिक वर्षं विधानसभा व मुख्यमंत्री करत आहेत. शिवसेनेने १९८९मध्ये मुंबईत कलकत्त्याप्रमाणे ‘कार्यकारी मंडळातील महापौरा’चा तात्पुरता प्रयोग करून पाहिला, अन्यथा १९३१पासून मुंबईचा महापौर हा सभागृहाचा औपचारिक नेता राहिलेला आहे. आयुक्त येतील आणि जातील, परंतु बृह्नमुंबईच्या सर्व नागरिकांनी निवडून दिलेला व त्यांना उत्तरादायी असलेला महापौर हीच भारतातील या सर्वांत जुन्या पहिल्या शहराला दिलेली वाढदिवसाची भेट ठरेल.